TOP
Migrante guarda il mare

“Niente di nuovo sul fronte occidentale”. Come non cambiano le politiche migratorie in Europa e in Italia.

Introduzione 

Nonostante i proclami e i più recenti interventi normativi, possiamo affermare che non vi è “niente di nuovo sul fronte occidentale”. Il titolo del libro storico dello scrittore tedesco Erich Paul Remark, descrive in maniera molto efficace la condizione che vivono in Europa e in Italia le politiche migratorie. 

Le principali novità di cui si deve parlare sono rappresentata dal Nuovo Patto su Migrazione e Asilo presentato lo scorso 23 settembre della Commissione europea e dal Decreto Legge licenziato lo scorso 5 ottobre contenente novità normative in materia di immigrazione e accoglienza. Due novità nel panorama del diritto dell’immigrazione che hanno avuto una lunga gestazione e sono stati accompagnati da grandi dibattiti. 

Si tratta, al momento, di atti ancora in divenire che potranno subire non poche modificazioni. Soprattutto il Patto europeo, è da considerare solamente una raccolta di intenzioni per futuri interventi normativi, ma ciò non impedisce una riflessione sui cambiamenti che sono in atto nel panorama normativo. 

Il Nuovo Patto Europeo su Migrazione e Asilo

Lo scorso 23 settembre è stato presentato ufficialmente dalla Presidente della Commissione europea – Ursula von der Layen – il Nuovo Patto Europeo su Migrazione e Asilo. Si tratta di una proposta legislativa e di una serie di raccomandazioni non vincolanti per gli Stati membri dell’UE con le quali ci si prefigge di governare i fenomeni migratori che interessano il continente europeo. Lo scopo dichiarato dell’UE è quello di frenare l’arrivo di nuovi migranti e di incrementare i rimpatri attraverso una serie di politiche coordinate tra i Paesi membri. 

Si sostiene da parte della Commissione europea che: 

la migrazione è una questione complessa, con molte sfaccettature che devono essere soppesate insieme. La sicurezza delle persone che cercano protezione internazionale o una vita migliore, le preoccupazioni dei paesi alle frontiere esterne dell’UE, che temono che le pressioni migratorie supereranno le loro capacità e che necessitano della solidarietà degli altri. O le preoccupazioni di altri Stati membri dell’UE, che temono che, in caso di mancato rispetto delle procedure alle frontiere esterne, i rispettivi sistemi nazionali di asilo, integrazione o rimpatrio non saranno in grado di far fronte alla situazione in caso di grandi flussi.

Sulla base di una valutazione globale, la Commissione propone un nuovo inizio in materia di migrazione: rafforzare la fiducia attraverso procedure più efficaci e trovare un nuovo equilibrio tra responsabilità e solidarietà”.

Gli strumenti individuati per ottenere tali risultati non sono affatto innovativi. Come già evidenziato da Chiara Favilli – professore associato di Diritto dell’Unione europea all’Università di Firenze – il Nuovo Patto contiene molte conferme e poche novità. Certo, la Commissione con la presentazione del suo programma di legislatura ha fatto ripartire il cammino delle riforme in materia di immigrazione e asilo ma questo cammino non sembra presentare elementi di vero rinnovamento e spinte reali per un superamento del vecchio sistema. 

Ancora una volta infatti la Commissione europea intende puntare sulla esternalizzazione delle frontiere per bloccare le partenze dei migranti, su accordi sempre più stringenti con i Paesi di origine e di transito, su una politica dei rimpatri più efficiente e rapida. Ancora una volta, l’attenzione viene concentrata sull’immigrazione “irregolare” come se fosse questo l’unico aspetto della questione. 

Purtroppo, l’impressione che se ne ricava analizzando il documento della Commissione europea è che si tratti di “un puzzle le cui tessere sono state scomposte e posizionate altrove, secondo un diverso ordine” .

Questa scomposizione del mosaico per una nuova ricomposizione rischia di rappresentare l’ennesimo fallimento. Probabilmente sarebbe necessario iniziare a pensare a modificare le tessere del mosaico per ottenere alla fine una nuova immagine. 

Strumenti quindi non innovativi, tutt’altro. D’altra parte l’esperienza italiana di questi anni potrebbe aiutare l’UE a fare scelte diverse e più coraggiose. Abbiamo potuto vedere proprio dall’azione di esternalizzazione delle frontiere operata dal nostro Paese e dagli Accordi siglati ad esempio con la Libia (ma non solo) che i risultati prodotti in termini di violazione dei diritti umani, ma anche di contenimento del fenomeno migratorio, sono stati fallimentari.  Ma, al di là di queste considerazioni che pure devono avere un peso rispetto alla strada che si decide di seguire, va sottolineato che il Nuovo Patto Europeo glissa in maniera piuttosto evidente su alcune questioni molto importanti. 

La prima questione riguarda il mancato superamento del Trattato di Dublino che prevede all’art. 13 che il richiedente asilo che ha varcato illegalmente il confine di uno Stato membro dovrà essere preso in carico da questo Stato.  Ovvero: chi arriva in Italia sarà di competenza dell’Italia, chi arriva in Spagna sarà gestito dalla Spagna, e così via. Nel nuovo Patto, nonostante gli annunci e il richiamo ad una maggiore solidarietà tra gli Stati membri, non vi è nessun meccanismo obbligatorio di ricollocamento tra gli altri Stati, lasciando il peso maggiore sui Paesi di frontiera. 

La seconda questione è, invece, quella della migrazione legale che non viene in alcun modo affrontata. La mancanza di una disciplina dell’Unione europea in materia di ingressi per motivi di lavoro nei diversi Stati membri, infatti, è una delle cause della migrazione irregolare. 

Il terzo grande tema che non viene affrontato in alcun modo dalla Commissione e che invece meriterebbe molta attenzione per la portata che rischia di assumere il fenomeno nei prossimi anni, è quello dei cosiddetti migranti climatici, ovvero di quei cittadini che abbandonano i loro villaggi, le loro nazioni a causa dei cambiamenti climatici in corso. 

Il Trattato di Dublino 

Uno degli obiettivi dichiarati del Nuovo Patto Europeo è quello di superare lo stallo tra i Paesi Membri sul Regolamento di Dublino. Ma in cosa consiste il sistema di Dublino?

Il Trattato di Dublino nasce dall’esigenza di creare un sistema comune di gestione dei nuovi arrivi, l’obiettivo dichiarato dall’Unione Europea era quello di velocizzare le procedure per rispondere nel più breve tempo possibile alle richieste di asilo.  La principale innovazione apportata dal “sistema Dublino” riguardava l’individuazione del paese chiamato ad occuparsi dell’intero processo.

Nel corso degli anni sono intervenute diverse modifiche non sostanziali del sistema fino ad arrivare, nel 2014, al Regolamento 604/2013, conosciuto come Regolamento di Dublino III, che rappresenta la versione definitiva dell’atto normativo alla base del “Sistema Dublino”. Questa nuova versione si concentra, in particolare, sulla previsione secondo cui “una domanda d’asilo è esaminata da un solo Stato membro” e sulla creazione del database Eurodac, in modo da intercettare coloro che, cercando di valicare i confini illegalmente, tentino di violare le regole di Dublino per presentare domanda d’asilo in un paese diverso da quello di primo approdo. Il regolamento prevede però anche maggiori garanzie per i richiedenti asilo – in particolare per i minori – nell’ambito dei ricongiungimenti familiari nonché il diritto, previsto dall’articolo 27, di presentare ricorso avverso un provvedimento di trasferimento.

Il vero obiettivo, nonché l’aspetto più controverso dell’intero sistema, è evitare il c.d. asylum shopping, ossia la possibilità per gli stranieri extra-comunitari, in particolare i c.d. “migranti economici”, di scegliere in quale paese richiedere asilo. Il sistema è stato quindi pensato per affidare il ruolo di “filtro” ai paesi frontalieri, in modo da controllare i flussi e limitare gli ingressi. 

Quindi, il regolamento di Dublino stabilisce i criteri e i meccanismi per determinare quale Stato membro sia responsabile dell’esame di una domanda di asilo. Le sue norme mirano a consentire un accesso rapido alla procedura di asilo e a garantire che una domanda sia esaminata nel merito da un unico Stato membro, individuato. Il sistema di Dublino non è stato tuttavia concepito per assicurare una ripartizione sostenibile delle responsabilità per i richiedenti asilo in tutta l’UE è questo rappresenta un punto debole più volto messo in rilievo negli ultimi anni a causa delle crisi migratorie. Secondo il principio fondamentale dell’attuale sistema di Dublino, la responsabilità dell’esame di una domanda d’asilo incombe innanzitutto sullo Stato membro che ha svolto il ruolo maggiore in relazione all’ingresso del richiedente nell’UE.

Nella maggior parte dei casi è lo Stato membro di ingresso, ma può trattarsi anche dello Stato membro che ha rilasciato il visto o il permesso di soggiorno a un cittadino di un paese terzo che decide di rimanere nel paese e chiedere asilo alla scadenza della sua autorizzazione.  Ciò significa che la responsabilità della stragrande maggioranza delle domande di asilo incombe su un numero ristretto di Stati membri. Una situazione che ha creato non poche tensioni e recriminazioni da parte di Paesi di frontiera come l’Italia, costretti a gestire diverse emergenze in totale solitudine

Sono soprattutto queste le ragioni che nel tempo hanno portato a mettere più volte in discussione il Regolamento di Dublino senza però giungere mai ad un suo superamento. 

Il Nuovo Patto Europeo mostra l’intenzione della Commissione Europea di chiudere definitivamente con il Regolamento di Dublino nella versione ultima in vigore. Un superamento salutato da più parti con soddisfazione ma, a conti fatti, assolutamente insufficiente. Se, infatti, il Regolamento di Dublino scompare formalmente, i suoi principi rimangono in vita. In particolare, resta in piedi il sistema del Paese di primo ingresso. Le modificazioni infatti riguardano sostanzialmente il meccanismo di redistribuzione con una maggiore attenzione ai legami familiari dei migranti e il richiamo ad una maggiore solidarietà tra gli Stati membri per una distribuzione degli arrivi in tutti e 27 i Paesi europei. 

Si tratta di modifiche che non rappresentano vere e proprie novità e soprattutto che rischiano di fallire miseramente perché non rappresentano un efficace superamento del Regolamento di Dublino. Il richiamo soprattutto alla solidarietà tra i Paesi Membri europei, solidarietà che non è mai stata una prerogativa degli Stati europei, appare in questa fase una splendida utopia. 

I Rifugiati climatici

Gli effetti dei cambiamenti climatici e dei disastri ambientali costringono sempre più spesso intere popolazioni a migrazioni forzate. Si tratta di un fenomeno che ha assunto negli anni dimensioni molto rilevanti e che è destinato a crescere ancora in futuro. 

Alle origini delle migrazioni forzate per cause ambientali vi è il progressivo abbandono, fino alla perdita definitiva, degli habitat tradizionali di interi gruppi e popolazioni. 

Il termine “rifugiato ambientale” è stato coniato da Lester Brown – fondatore del Worldwatch Insitute –  negli anni ’70.  Nel corso degli anni sono state fornite diverse e più esaustive definizioni di rifugiato ambientale ma quella più completa è di Mayers secondo il quale rientrano nella categoria in questione “le persone che non possono più garantirsi mezzi sicuri di sostentamento nelle loro terre di origine principalmente a causa di fattori ambientali di portata inconsueta, in particolare siccità, desertificazione, deforestazione, erosione del suolo, ristrettezze idriche e cambiamento climatico, come pure disastri naturali quali cicloni, tempeste e alluvioni“. 

Diversamente l’IOM (International Organization for Migration) ritiene di dover parlare di “migrante ambientale” ovvero di quelle “persone o gruppi di persone che, a causa di improvvisi o graduali cambiamenti dell’ambiente che influenzano negativamente le loro condizioni di vita, sono obbligati a lasciare le proprie cose, o scelgono di farlo, temporaneamente o permanentemente, e che si muovono all’interno del proprio Paese o oltrepassano i confini nazionali“. 

Al di là di quale che sia la definizione più appropriata, migrante ambientale o rifugiato ambientale, il vero problema rimane quello della protezione da accordare a tale soggetto. Il principale strumento di tutela dei rifugiati rimane ancora oggi la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato. L’analisi di tale documento evidenzia come la categoria dei migranti ambientali non sia in alcun modo contemplata nel sistema di protezione accordato ai rifugiati. La tutela apprestata dalla Convenzione di Ginevra è infatti accordata in ragione di persecuzioni personali subite dal migrante.

L’inapplicabilità della Convenzione di Ginevra ai rifugiati ambientali è stata sancita anche dalla Corte Suprema neozelandese la quale ha respinto la richiesta di protezione internazionale del signor Ioane Teitiota e della sua famiglia. Secondo la Corte infatti i ricorrenti non rientravano nelle ipotesi previste dalla Convenzione per ottenere il riconoscimento dello status di rifugiati politici. La vicenda di Ioane Teitiota è stata successivamente portata all’attenzione del Comitato dell’Onu per i diritti umani il quale compie un passo in avanti verso il riconoscimento di una protezione anche nei confronti dei cosiddetti rifugiati climatici. Infatti, nel caso specifico, il Comitato, anche se non accoglie la richiesta dal ricorrente, riconosce che rinviare in patria i richiedenti asilo quando le loro vite sono minacciate dalla crisi climatica può esporle a una violazione dei loro diritti, in particolare del diritto alla vita. 

Facendo un passo indietro possiamo dire che siamo al cospetto di una nozione problematica che pone problemi anche di inquadramento giuridico. In effetti al momento non sono individuabili nella normativa europea e internazionale punti di riferimento per una tutela dei migranti/rifugiati climatici. 

Una situazione in evoluzione che sta spingendo dottrina e giurisprudenza ad un lavoro di grande importanza e valore. 

Sulle problematiche sollevate dai cambiamenti climatici con specifico riferimento al diritto di vedersi accordare la protezione derivante dal riconoscimento dello status di rifugiato è intervenuta di recente la Corte di Cassazione con Ordinanza n. 2563/2020. 

La questione affrontata dalla Corte riguardava la vicenda presentata da un cittadino del Bangladesh che era emigrato dal proprio Paese dopo la distruzione della propria abitazione avvenuta per due volte nel 2012 e nel 2017 per eventi alluvionali molto violenti.

Il ricorrente si era rivolto al Tribunale di Ancona che, pur avendo ritenuto credibile il racconto del cittadino bengalese, non ha riconosciuto la protezione allo stesso valutando che nella fattispecie concreta non poteva trovare applicazione l’art. 5, comma 6, D. Lgs. 286/1998 in quanto le circostanze dedotte non potevano portare al riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari. 

La Corte di Cassazione con l’Ordinanza richiamata ribalta le conclusioni cui era giunto il Tribunale ordinario in quanto evidenzia che le circostanze dedotte, potendo incidere sulla vulnerabilità della persona del richiedente con una possibile lesione di diritti primari della persona, sono sufficienti al riconoscere la protezione umanitaria. 

La Corte, nell’accogliere il ricorso, evidenzia che i due eventi alluvionali che hanno distrutto l’abitazione, “può essere rilevante ai fini del riconoscimento del diritto al permesso di soggiorno per ragioni umanitarie, potendo incidere sulla vulnerabilità del richiedente se accompagnata da adeguate allegazioni e prove relative alla possibile lesione di primari diritti della persona, che possono esporre il richiedente al rischio di condizioni di vita non rispettose del nucleo minimo di diritti fondamentali che ne integrano la dignità“.  

Non è questa l’unica pronuncia del genere. In realtà, negli ultimi due anni ci sono stati alcuni interventi anche da parte dei Tribunali ordinari che hanno riconosciuto il diritto di vedersi riconoscere la protezione umanitaria in ragione di eventi climatici. E’ il caso dell’Ordinanza del Tribunale di Napoli emessa nell’ambito del procedimento n. 7523/2019 o dell’Ordinanza del Tribunale dell’Aquila emessa nell’ambito del procedimento n. 1522/2017. 

Se quindi a livello nazionale la giurisprudenza, con alcuni appigli normativi, ha mostrato alcuni passi in avanti nel riconoscimento di forme di protezione e di tutela per i cosiddetti “migranti climatici”, è a livello europeo che nulla ancora è stato fatto. 

La situazione italiana all’indomani delle modifiche dei “Decreti sicurezza”. 

Nella seduta del 5 ottobre scorso è stato approvato dal Consiglio dei Ministri un nuovo decreto legge recante modifiche alla normativa contenuta nei cosiddetti “Decreti Sicurezza”. 

Al di là delle singole disposizioni normative in esso contenute, il quadro generale che il nuovo intervento in materia di immigrazione offre non appare molto dissimile dal passato. 

Se infatti sostanzialmente i decreti sicurezza (cosiddetti “decreti Salvini”) nascevano in continuità con i decreti Minniti-Orlando, il nuovo decreto legge non rappresenta un vero e proprio punto di rottura, tutt’altro. Si tratta infatti di un intervento che non muta il paradigma culturale dei precedenti. Ancora una volta l’immigrazione viene vista e affrontata come un problema di ordine pubblico e non invece come una possibile risorsa sociale. 

I famosi passi in avanti rappresentati dalle modifiche proposte sono semplici aggiustamenti della normativa che non intaccano l’impalcatura culturale ed ideologica delle politiche migratorie italiane. 

Nello specifico, il nuovo Decreto prevede innanzitutto nuove ipotesi di conversione del permesso di soggiorno attraverso l’inserimento di un nuovo comma all’interno dell’art. 6 del Decreto Legislativo n. 286/1998 (Testo Unico Immigrazione). Viene infatti prevista la convertibilità in permesso di soggiorno per motivi di lavoro delle seguenti tipologie di permessi: a) permesso di soggiorno per protezione speciale; b) permesso di soggiorno per calamità; c) permesso di soggiorno per assistenza minori; d) permesso di soggiorno per attività sportiva; e) permesso di soggiorno per lavoro artistico;f) permesso di soggiorno per motivi religiosi; g) permesso di soggiorno per residenza elettiva; h) permesso di soggiorno per l’acquisto della cittadinanza o dello stato di apolide. La conversione resta però subordinata alla sussistenza di un regolare rapporto di lavoro. Regolare rapporto di lavoro che per gran parte dei migranti presenti nel nostro Paese (e non solo per loro) rimane una vera e propria chimera se si considerano i dati nazionali sul lavoro sommerso e sullo sfruttamento. 

Sempre con il nuovo Decreto si prevedono nuove condizioni per il rilascio di alcune tipologie di permesso di soggiorno, il c.d. permesso di soggiorno per protezione speciale: “… qualora esistano fondati motivi di ritenere che l’allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, a meno che esso non sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale ovvero di ordine e sicurezza pubblica. Ai fini della valutazione di cui al periodo precedente si tiene conto della natura e della effettività dei vincoli familiari dell’interessato, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese di origine…”. Con tale previsione il nuovo decreto legge non fa altro che conformare la normativa nazionale al testo dell’art. 8 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, nonché alla giurisprudenza della Corte Europea. 

Con il nuovo Decreto vengono introdotte modifiche anche alla procedura per il riconoscimento della protezione internazionale. Si interviene sia sulle procedure accelerate o veloci per le quali sono previsti tempo ristretti per l’evasione della richiesta, sia sull’art. 32 che riguarda la disciplina della decisione della Commissione territoriale e sull’art. 35 bis che invece concerne le controversie in materia di riconoscimento di protezione internazionale. 

Ancora, si interviene sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale, sull’istituto del trattenimento del cittadino straniero nei Centri di Permanenza per i Rimpatri, l’iscrizione anagrafica, il sistema di accoglienza e il procedimento per il riconoscimento della cittadinanza italiana. 

Ma le modifiche più controverse riguardano le disposizioni sui porti e sul soccorso in mare. Contrariamente a quanto previsto nella bozza, il testo definitivo riporta nelle “mani” del Ministero dell’Interno il potere di imporre limiti e divieti; inoltre, attraverso il richiamo all’art.1102 del Codice di Navigazione, il sistema sanzionatorio in caso di violazione dei divieti, seppur alleggerito nell’entità delle multe, viene fortemente appesantito con la previsione della pena della reclusione fino a due anni a carico del comandante dell’imbarcazione.

Insomma, i decreti sicurezza, che tante critiche hanno ricevuto in questi anni, non solo non vengono cancellati, ma neppure vengono scalfiti nella loro ideologia di fondo. 

Conclusioni

L’analisi affrontata in questo articolo ha cercato di mettere in evidenza il peccato originario che macchia gli interventi normativi e, più in generale, le politiche migratorie, sia a livello europeo che a livello nazionale. 

L’idea che muove ogni intervento è infatti quella della migrazione come fenomeno di mera gestione dei flussi e come problema di sicurezza sociale. Fino a quando sarà questo lo spirito che animerà le politiche migratorie europee e nazionali non potremo aspettarci niente di nuovo e nessun cambiamento reale. I diversi interventi che si sono susseguiti negli ultimi venti anni, infatti, sono stati animati dalle stesse preoccupazioni e sono il frutto del medesimo background culturale e politico che non è legato al solo salvinismo ma ha radici ben più profonde anche nella sinistra italiana ed europea. Fino a quando non faremo i conti con questa realtà, non avremo molti motivi per esultare e gioire. 

Avvocato. Attivista dei diritti umani e osservatore delle dinamiche politiche e sociali. Collabora con diverse associazioni nella tutela dei diritti dei migranti e dei rifugiati.

Post a Comment